3月5日，十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議在京舉行，胡葆森董事長(zhǎng)攜建議進(jìn)京參政議政。胡葆森董事長(zhǎng)建議之《關(guān)于警惕“半城市化”現(xiàn)象，重視城市“夾心層”社會(huì)權(quán)益的建議》全文如下：

      2011年12月19日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院在京發(fā)布《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：2012年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》（以下簡(jiǎn)稱“2011社會(huì)藍(lán)皮書(shū)”）顯示，2011年是中國(guó)城市化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎厥状纬^(guò)50％，中國(guó)從一個(gè)具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)民大國(guó)，進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。城市化繼工業(yè)化之后，成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大引擎。工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化，已成為拉動(dòng)中國(guó)巨大社會(huì)變遷的“三駕馬車”。

      與此同時(shí)，我們不無(wú)擔(dān)憂地發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市化進(jìn)程正遭遇“半城市化”的困擾?！鞍氤鞘谢备拍?，是指農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過(guò)程中的一種不完整狀態(tài)，即事實(shí)上已成為城市中的非農(nóng)就業(yè)人口或常住人口，但難以像本地的非農(nóng)戶口居民那樣分享到城市化帶來(lái)的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)待遇，半城市化人口面臨著勞動(dòng)保障和社會(huì)保障覆蓋不足等困境，成為懸掛于城鄉(xiāng)生活差別中的“夾心層”。 這一階層的主要構(gòu)成為農(nóng)民工、大中專院校應(yīng)屆畢業(yè)生、異地工作的低收入非農(nóng)戶口居民等。

     住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和科學(xué)技術(shù)委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《2008中國(guó)城市化率調(diào)查報(bào)告》指出，除新疆外,我國(guó)內(nèi)陸其余的省、自治區(qū)、直轄市無(wú)一例外存在“半城市化”現(xiàn)象。而從區(qū)域來(lái)看,“半城市化”現(xiàn)象在我國(guó)中西部農(nóng)村人口較多地區(qū)最為顯著。

      2011社會(huì)藍(lán)皮書(shū)同樣顯示，目前，我國(guó)近三成農(nóng)業(yè)戶籍人口已居住在城鎮(zhèn)。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均從側(cè)面顯示，當(dāng)前城市“夾心層”涉及人口數(shù)量大，社會(huì)影響面寬?？梢哉f(shuō)，“夾心層”問(wèn)題已經(jīng)成為新時(shí)期社會(huì)管理的重大挑戰(zhàn)；從另外一個(gè)角度看，在一個(gè)城市化快速發(fā)展的社會(huì)中，“夾心層”又往往是城市發(fā)展最為核心、最具活力的新生力量之一，其對(duì)生活品質(zhì)包括住房、教育、醫(yī)療等需求能否得到有效滿足對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響，如長(zhǎng)期得不到解決，必將成為影響社會(huì)和諧的不穩(wěn)定因素。

      黨中央和國(guó)務(wù)院早已敏銳體察到這一問(wèn)題的重要度和嚴(yán)重性。2011年12月12-14日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中明確強(qiáng)調(diào)，要重視農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的工作生活問(wèn)題，幫助他們逐步解決在就業(yè)、居住、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面遇到的困難，有序引導(dǎo)符合條件的農(nóng)民工進(jìn)城落戶。為有效解決“半城市化”現(xiàn)象，更好保障“夾心層”的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)益，我建議：

      一、持續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度是在原來(lái)社會(huì)發(fā)展中積淀形成的最基本也是最重要的不公平制度之一，也是城市化的最大制度性障礙。長(zhǎng)期以來(lái)戶籍制度改革的滯后，因此，積極推進(jìn)戶籍制度改革是社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求。只要積極推進(jìn)，合理有序，不僅不會(huì)出現(xiàn)城市的紊亂與人口壓力，而且能夠促進(jìn)開(kāi)放、自由、公正、合理流動(dòng)的社會(huì)新秩序的形成。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），此舉展現(xiàn)了國(guó)家改革戶籍制度的決心與方向?！锻ㄖ反_定了三四線城市農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)變的路線圖，對(duì)三四線城市化進(jìn)程帶來(lái)了積極推動(dòng)作用。但應(yīng)當(dāng)指出，《通知》對(duì)直轄市、副省級(jí)市和其他大城市的戶籍制度改革仍未明確方向，“夾心層”轉(zhuǎn)換為正常城市人口的上升通道仍未確立。而這些大城市作為人才洼地，恰恰是“半城市化”的重災(zāi)區(qū)。

      二、加大保障房體系對(duì)“夾心層”的傾斜力度。毋庸置疑，當(dāng)下，住房問(wèn)題已然成為“夾心層”融入城市的最大現(xiàn)實(shí)障礙。又因?yàn)樽》考嬗邢M(fèi)和投資功能，成為矛盾載體，尤當(dāng)予以重視。數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，在大多數(shù)一線城市，戶籍人口與外來(lái)人口均出現(xiàn)比例倒掛，戶籍人口住房自有率又遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常住人口住房自有率。因此，真正需要住房保障的是“夾心層”而非戶籍人口。目前大多數(shù)城市的保障房申請(qǐng)制度均設(shè)置了戶籍限定或入籍年限限制，對(duì)“夾心層”極為不利。在國(guó)家著意推行戶籍制度改革的背景下，各城市應(yīng)當(dāng)盡快廢除阻礙“夾心層”享受保障房權(quán)利的規(guī)定和制度；有條件的城市，甚至應(yīng)當(dāng)對(duì)符合條件的“夾心層”群眾提供住房補(bǔ)貼。在這一點(diǎn)上，重慶市嘗試將幾百萬(wàn)農(nóng)民工戶籍轉(zhuǎn)化與公租房保障相結(jié)合來(lái)推動(dòng)，完成城市化、工業(yè)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)，社會(huì)反響良好，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

      三、促進(jìn)“夾心層”融入城市社區(qū)。2012年1月4日，民政部出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），首次從國(guó)家層面描繪了農(nóng)民工參與社區(qū)生活的“路線圖”?！兑庖?jiàn)》指出， 今后要以農(nóng)民工需求為導(dǎo)向，整合延伸到社區(qū)的人口、就業(yè)、社保、民政、教育、衛(wèi)生等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，建立以社區(qū)服務(wù)站為主體的社區(qū)綜合服務(wù)管理平臺(tái)，并將農(nóng)民工服務(wù)管理納入其中。我們知道，社區(qū)是城市生活和管理的基本功能單位，欲使“夾心層”完好享受城市生活的便利，則必須使城市社區(qū)真正接納他們?！兑庖?jiàn)》動(dòng)機(jī)非常好，有效解決了農(nóng)民工社會(huì)保障、參政議政等各種權(quán)利，彌補(bǔ)城市居民和農(nóng)民工之間的差距。 但如何具體實(shí)現(xiàn)并不樂(lè)觀，因此，《意見(jiàn)》在提出大體方向之后，還必須出臺(tái)具體的執(zhí)行細(xì)則，并需配套出臺(tái)落實(shí)情況督察與考核措施，確保此項(xiàng)政策收到預(yù)期效果。